Förvaltning i bakvatten

Hur vill du helst beställa en taxi? Genom ett samtal med en trevlig telefonist där du kan fråga hur lång tid det tar, be om en bil som klarar mycket bagage, försäkra dig om att det finns barnstol, men riskera att få vänta rätt länge i kön innan du kommer fram? Eller vill du hellre använda Ubers app där du på en karta kan se var närmaste bil finns, se när den kan vara framme, följa dess väg, få prisuppgift och betala med kvitto direkt i appen?

Om du är i en främmande stad där du varken kan språket eller numret till taxi och du är van Uber-användare är svaret givet. Men Ubers tjänst är överlägsen den traditionella taxitjänsten i många fler avseenden. Den är mer kostnadseffektiv, ger kunderna bättre information, förenklar betalningen och ger alla parter en enklare ekonomisk bokföring.

Så har också de flesta bokningstjänster flyttat ut på nätet. Den personliga servicen på ett kontor eller över telefonen har ersatts av självbetjäning i en app eller på en webbsite. Här pågår en kamp om kunderna där mer globala aktörer hotar lokala tjänsteutövare genom att erbjuda bättre tjänster, ett större utbud, enkel koppling till sociala medier, etc.

I konkurrensen om kunderna pågår en tjänsteutveckling som innebär att tjänsterna blir allt bättre på att leverera det en mycket kompetent tjänsteutövare kan leverera och mer därtill. Som kund vill du bli informerad om tjänsten och dess konsekvenser, du vill kunna använda dig av ditt sociala nätverk och ha tillgång till tester och jämförelser när du väljer, och allt detta ska gå fort och enkelt. Du vill ha tillgång till genvägar, typ bäst i test eller vald av flest, om du inte själv vill sätta dig in i detaljerna. När du väl gjort ditt val vill du att betalning och leverans ska ske automatiskt.

För hundra år sedan kunde Henry Ford med hjälp av maskiner och löpande band revolutionera tillverkningen av bilar. Ett hantverk industrialiserades. Med Internet pågår idag en liknande revolution av ett annat hantverk. När en hantverkare tillverkar varor eller levererar tjänster gör han det gärna i interaktion med kunden. Att industrialisera varutillverkning och tjänsteutövning innebär i båda fallen att automatisera det som tidigare gjordes för hand, att paketera varan eller tjänsten så att den möjliggör självbetjäning, passar in i kundens vardag och ger henne all information hon behöver.

På 1900-talet innebar industrialiseringen av varuproduktionen ett fantastiskt utbud av billiga och attraktiva konsumentprodukter som gjorde vardagen bekvämare, behagligare och roligare. Industrialiseringen av tjänster med Internet som bärare kommer på 2000-talet att innebära en liknande fantastisk tillgång på billiga och attraktiva tjänster.

Vi har hittills bara sett början av denna utveckling med mediatjänster (nyheter, musik, film), speltjänster (både gaming och gambling), boknings-, bank-, och handelstjänster, navigeringstjänster, tränings-, hälso- och utbildningstjänster. Lika svårt som det var för 100 år sedan att förutsäga det kommande utbudet av varor, lika svårt är det idag att förutsäga det framtida utbudet av tjänster.

Det är med denna utgångspunkt jag läser en ny bok, Tjänstelogik för offentlig förvaltning (2014), av Johan Quist och Martin Fransson. De är båda forskare vid Centrum för Tjänsteforskning vid Karlstads universitet. Boken är en informativ, lättläst och mycket välskriven genomgång av brister och utvecklingsmöjligheter i dagens offentliga förvaltning. Jag läser den med stort nöje.

Boken har på baksidan en rekommendation av Lars Stigendal: “Ifall politiker, chefer och andra tar till sig bokens huvudbudskap – om de inser att offentlig verksamhet följer en annan logik än den vid varuproduktion – då kommer de att sluta styra som i Fords bilfabriker för 100 år sedan. Kvaliteten, effektiviteten och tilliten till världens mest välutbildade förvaltning kommer att öka.”

Denna rekommendation sammanfattar på ett utmärkt sätt en idag förlegad missuppfattning om tjänsteutövningens speciella karaktär. Om detta hade varit bokens huvudbudskap hade jag lagt den ifrån mig med en trött suck.

En skräddarsydd kostym växer fram i samarbete mellan skräddare och kund. Den sitter så snyggt just genom att kunden hjälper till med synpunkter och skräddaren kan anpassa den till just hennes speciella kropp.

I IT-branschen talar vi om “prototyping” när en applikation utvecklas genom ständiga kontakter med kunden, och forskningen i Skandinavien har ägnat mycket möda åt att plädera för “användarmedverkan” eller som amerikanarna uttrycker det “participatory design”.

Icke desto mindre går vi idag omkring i konfektionssydda kostymer och med massmarknadsappar i våra telefoner. Dessa industriellt tillverkade varor och tjänster passar vår kassa och gör det enkelt att följa utvecklingen (modet) och ständigt förnya vår garderob (telefon).

Det är ingen skillnad i detta avseende mellan varor och tjänster. Om det finns någon intressant skillnad i “logik” så är det en skillnad mellan hantverk och industriell tillverkning, inte mellan varor och tjänster.

I boken görs förvisso en skillnad mellan varulogik och tjänstelogik och svensk offentlig förvaltning kritiseras för att, när den moderniseras, göra det med industrin som förebild. Samtidigt påpekas nogsamt genom hela boken att ett sådant synsätt mycket väl kan lämpa sig för enkla tjänster. Många av de förslag på ökad kundorientering och myndighetssamverkan som författarna ger är också fullt förenliga med ett industriellt synsätt.

Författarnas argumentation för en förvaltning som utövar sina tjänster i samverkan med medborgarna är i själva verket ett försvar för ett hantverksmässigt arbetssätt. Det finns naturligtvis fördelar med ett sådant arbetssätt såväl i varuproduktion som i tjänsteutövning.

Samtidigt är det lika lätt att se de fantastiska fördelarna med ett industriellt arbetssätt både när det gäller varor och tjänster. I stället för att energiskt försvara en gammaldags, hantverksmässig, kostsam form av tjänsteutövning borde vi idag försöka utveckla förvaltningen med enkla, väl paketerade, informativa tjänster för självbetjäning.

Författarnas exempel på tjänsteutövning som med fördel bedrivs som hantverk hämtar de från arbetsförmedlingen och sjukvården. Självklart är det naivt att tro att människor i livskris kan bli hjälpta av en app i telefonen. Men kanske är det lika naivt att tro att någon form av myndighetsutövning hur hantverksmässig den än är kan ge oss det Svante Beckman en gång kallade kärlek på tjänstetid.

I sak har jag därför inga större invändningar mot författarnas resonemang. Jag kan självklart se fördelarna med skräddarsydda kostymer. Men som skattebetalare kan jag förvånas över detta försvar för ett exklusivt och kostsamt hantverk i en tid när Internet gett oss möjligheterna att erbjuda automatiserade tjänster som i många avseenden är överlägsna hantverket.

Därför oroas jag av detta råd till förnyelseintresserade byråkrater. Och särskilt orolig blir jag av författarnas resonemang om hur en hantverksmässig förvaltning kan utvecklas genom mängder av kontakter och arbetsgrupper på tvärs över myndigheterna.

I stället för att underifrån utveckla ett mer komplext och interaktivt hantverk, tycker jag tvärtom att det är hög tid att snabba på förenklingen och automatiseringen av svensk förvaltning. En sådan förenkling måste tvingas på uppifrån ungefär som när en koncernledning implementerar nya arbetsmetoder – eller för att ta ett näraliggande exempel som när Apple släpper en ny telefon.

Quist och Fransson är själva oroade över bristen på ledning i den svenska statsförvaltningen. De går igenom de sista decenniernas förvaltningspolitiska diskussion, utmaningen för våra myndigheter att bli mer kundorienterade, svårigheterna att samverka över myndighetsgränserna och frånvaron av politiskt intresse för utveckling av förvaltningen.

Författarna pekar på hur förvaltningspolitiska propositioner tenderar att rinna ut i sanden, hur de stödmyndigheter, delegationer och nämnder som inrättas för utveckling av förvaltningen efter en tid läggs ned utan vidare uppföljning, och hur i dagsläget intresset för förvaltningsutveckling är mindre än någonsin.

Regeringskansliet har ingen särskild utvecklingsavdelning och inte heller görs några försök till samordning av utvecklingsinsatserna i myndigheterna. Anna-Karin Hatt tog några goda initiativ när hon tillträdde som IT-minister år 2010, men efter några år verkade kraften gå ur även henne. Motståndet, trögheten i förvaltningen är helt enkelt för stor. Ingen verkar idag ha något större intresse för eller tilltro till möjligheterna att få någon avsevärd förbättring till stånd.

Och ändå är naturligtvis möjligheterna otroliga. När det gäller offentliga verksamheter som sjukvården och skolan kan vi se fram emot konsument­marknadens lösningar i takt med en ökande privatisering av dessa områden och vi kan förvänta oss något liknande i de delar av dagens förvaltning som med fördel kan drivas i bolagsform.

Även den förvaltning som verkligen ägnar sig åt myndighetsutövning kan naturligtvis invänta konsumentmarknadens lösningar, men risken är att man hamnar så långt efter den tjänsteutövning som erbjuds oss som konsumenter att vi som medborgare tappar förtroendet för våra myndigheter.

När datoriseringen inleddes i Sverige för 50 år sedan var det staten som gick före. Gunnar Sträng gav Statskontoret i uppdrag att köpa datorer för utveckling av det första datoriserade mantalsregistret. Idag är staten långt efter och i många avseenden snarare ett hinder för utvecklingen. Än så länge ler vi väl bara lite försmädligt åt gammaldags pappershantering, men varje ny kontakt med våra myndigheter påminner oss om hur otroligt omständliga och gammalmodiga de är. Det blir allt svårare att respektera dem.

Bo Dahlbom
aktivering.se

Posted in Strunt