Medborgarens perspektiv

Underlags-PM till Medborgarutredningen, i rapporten ”Myndiga medborgare”, Fi2007/6780, 15 september 2008.

En allt snabbare teknisk utveckling ställer våra samhällen inför stora utmaningar. Samtidigt som den tekniska utvecklingen ger tillväxt och ökat välstånd, leder den till allt snabbare strukturförändringar i näringsliv och sysselsättning. Politiken måste kombinera ett reformarbete till stöd för dessa förändringar, till stöd för marknaden, entreprenörskap och tillväxt, med ett reformarbete till stöd för alla de människor som behöver hjälp att ställa om till dessa förändringar.

Den tekniska utvecklingen får dessutom mer direkta konsekvenser för den politiska styrningen av landet och utmanar den för 1900-talets nationella industrisamhälle utformade statsförvaltningen med historiska rötter ända tillbaka i 1600-talet. Det är hög tid att denna statsförvaltning byggs om för att passa 2000-talets globala handelsnation, och den behöver byggas om från grunden. Ett sådant förändringsarbete måste få ta tid, men det är viktigt att det görs med en någorlunda tydlig målbild. Vad är det för samhälle vi skall bygga på 2000-talet? Vad är det för värld svenskarna skall leva i, och hur ser den statsbildning ut som bidrar till att göra livet för oss så gott som det bara kan bli?

Här ges först en inledande beskrivning av pågående samhällsförändringar och övergripande diskussion av de utmaningar dessa innebär för statsförvaltningen. Därefter diskuteras mer ingående två stora förändringsuppgifter som statsförvaltningen å det snaraste borde ta itu med. Dessa avser båda statsförvaltningens relationer till och samarbete med medborgare och omvärld, och innebär (1) att i stället för att ensidigt ägna sig åt den interna ärendehanteringen, måste man också ta sig an uppgiften att stödja medborgaren i hennes ärendehantering, och (2) att genomföra en mer omfattande omorganisation av verksamheten (och övrig offentlig sektor) med inriktning på enkelhet och effektivitet i samarbetet med en alltmer sammanhängande, rörlig och global omvärld.

 

Samhället förändras

Globalisering, automatisering, systemisering, kommersialisering och rationalisering är fem processer som förändrar vårt samhälle. Förändringarna drivs fram av den tekniska utvecklingen och samhällets förmåga att organisera användningen av tekniken och dra nytta av den. Just nu är det Internet och vår förmåga att använda Internet som utgör den starkaste förändringskraften i en alltmera globaliserad värld.

Globalisering och automatisering förändrar näringslivets inriktning och sysselsättningens karaktär. På 1900-talet var Sverige mästare i globalisering och automatisering. Svensk industri firade triumfer på världsmarknaden och Sverige förvandlades snabbt från fattigt bondland till rikt välfärdssamhälle. Förvandlingen utsatte människor för stora påfrestningar, när på bara 50 år jordbrukare blev industriarbetare som blev kontorsarbetare.

Genom globalisering och automatisering förvandlades Sverige från tillverkningssamhälle till handelsnation. Marknadens betydelse ökade och marknaden blev alltmera närvarande i det svenska samhället som näringslivsfokus, arbetsplats, organisationsförebild och politisk uppgift. Staten som på 1900-talet utvecklats från infrastrukturbyggare till tjänsteleverantör, blir i marknadssamhället marknadens utvecklare, bevakare och försvarare.

Systemiseringen väver samman samhällets alla aktörer, företag, organisationer, individer, i allt tätare nät av kommunikation, interaktion, tjänsteutövning, samarbete, handel, affärer, övervakning, kontroll och styrning. Kanske Internets roll är tydligast i denna process som förvandlar samhällen av tämligen isolerade, självständiga öar, till ett globalt sammanhängande, överallt tillgängligt, förstummande komplicerat systemkomplex i accelererande utveckling och tillväxt.

Genom kommersialiseringen blir medborgarna konsumenter, allt säkrare i sin kommersiella roll gentemot ett stort antal aktörer vars utbud översvämmar marknaden. Genom rationaliseringen blir medborgarna allt kunnigare, allt kompetentare att möta de krav den aktive konsumenten måste hantera. Konsumismen, som av många, vid övergången till marknadssamhället, uppfattades som en förflackning av människan, innebar snarare utvecklingen av en mer självständig, ansvarstagande individ, en myndigare medborgare.

 

Statsförvaltningen utmanas

Vi kallar den svenska statsorganisationen ”statsförvaltning” och förvaltning är vad den är. Men ett samhälle i allt snabbare förändring behöver ”statsförändring” snarare än statsförvaltning. Vi behöver en statsorganisation som kan medverka i samhällsförändringen snarare än motarbeta den, en pilot på resan in i framtiden snarare än ett drivankare. Mödosamt försöker vi också i skarven till 2000-talet ställa om statsapparaten från förvaltning till förändring. Paradoxalt nog möts dessa försök till förändring ofta av kritik från media och medborgare.

 

Stabila spelregler och prototyping

Förvaltningens uppgift är att implementera de lagar riksdagen beslutar. När samhällsförändringen ökar tempo mot slutet av 1900-talet ökar också lagstiftaren förändringstakten. Men de allt snabbare förändringarna möter motstånd. Medborgarna behöver stabila spelregler hävdas det, lagar som gör livet förutsägbart. Men förutsägbarhet är inget rimligt krav i ett samhälle stadd i allt snabbare förändring. En lagstiftning som inte förändras får nya, oförutsedda, konsekvenser när samhället förändras. Hur man än vänder sig utsätts man som lagstiftare för kritik.

Eftersom det är informationsteknologins allt snabbare utveckling och spridning som ligger till grund för den allt snabbare samhällsförändringen, kan det vara intressant att lägga märke till hur arbetet med tekniken själv utvecklas. På 1980-talet förändrar systemutvecklingen karaktär från omfattande projekt med detaljerade kravspecifikationer och avtal till flexibel prototyping på löpande räkning. Man bygger snabbt en första enkel version av systemet, frågar kunden: ”Är det något sådant här du vill ha?”, går tillbaka och bygger om, frågar igen, och så vidare. De tydliga spelreglerna med förutsägbarhet ersätts av dialog och möjligheter att påverka under resans gång för att ge utrymme för lärande och möjlighet att ta hänsyn till behovsförändringar i en föränderlig värld. När politikens arbetssätt förändras på samma sätt – från gedigna utredningar och väl genomtänkt beredning till snabba förslagsutkast som testas på marknaden – utsätts den gärna för kritik.[1]

 

Globalisering

Statsförvaltningen utmanas mer specifikt av alla de fem förändringsprocessernas krav på och möjligheter till förändring. Globaliseringen har, framför allt i USA, inneburit att många företag och delstater har kunnat åstadkomma stora kostnadsbesparingar genom att förlägga delar av sin administration till Bangalore i Indien. I Sverige gör språksvårigheterna, tack och lov får man kanske säga, att en sådan outsourcing av, till exempel Skatteverket, inte ens behöver diskuteras. Men globaliseringen utmanar den svenska statsförvaltningen i andra avseenden. Den ökade rörligheten och möjligheten att arbeta över Internet gör det möjligt att bedriva en mindre tungfotad decentralisering av delar av statsförvaltningen. I stället för att flytta ut på landet de beslutsfattare som behövs i Stockholm, kan man flytta ut administrativa arbetsuppgifter som lika väl kan utföras där – så länge dessa arbetsuppgifter finns kvar. Den i början av 2000-talet snabbt växande call center verksamheten är bara ett exempel på en sådan utveckling.

Globaliseringen utmanar också statsförvaltningen genom att den förändrar perspektivet på Sverige från det svenska territoriet till de svenska medborgarna. Mödosamt tvingas vi ställa om till en verklighet där Sveriges välstånd är beroende av att vi har mängder av svenskar utomlands. Sverige blir på 2000-talet en handelsnation med allt vad det innebär av resande i världen. En statsförvaltning för 2000-talet är lika närvarande i Tsingtao som i Bengtsfors. Än så länge är det väl bara den hårt kritiserade Försvarsmakten som riktigt kan sägas ha förstått detta. När jag skriver detta läser jag att Regeringen just sagt nej till att ta med skolpengen ut i Europa. Men om Sveriges framtid är beroende av svenskarnas verksamhet i utlandet, varför skall de inte ha samma rättigheter (och skyldigheter) där som här hemma?

 

Automatisering

Svenskarna var mästare på automatisering under 1900-talet. Arbetsgivare och arbetstagarorganisationer samverkade i att förvandla Sverige med ett minimum av luddism och sabotage. Jordbruket och skogsbruket mekaniserades i snabb takt med början på allvar efter andra världskriget. Industrin robotiserades ännu snabbare och 1970 var Sverige jämte Japan världens robottätaste land. Automatiseringen av administrationen inleddes också mycket kraftfullt redan i början av 1960-talet och möjliggjorde en fantastisk expansion av statsförvaltningen. Rationaliseringen av kontorsarbetet behövde aldrig möta något motstånd eftersom den sammanföll med skapandet av kontorsarbetet.

Det var egentligen inte förrän på 1990-talet som automatiseringen av administrationen verkligen började synas i minskad sysselsättning. PC-revolutionen på 1980-talet ledde visserligen till att sekreterarna försvann, men i gengäld utvecklades ett stort antal nya administrativa uppgifter och funktioner. Det stora automatiseringsexemplet på 1990-talet var naturligtvis Internet-banken som fullbordade den avveckling av bankkontor och bankkassörskor som redan inletts med post- och bankgirot.

Det är först nu, drygt 10 år senare, som automatiseringen av statsförvaltningen på allvar verkar ta fart. Systemintegration och webbgränssnitt, processtänkande och tjänsteorienterade arkitekturer, elektroniska fakturor, egenrapporteringssystem för personalen och elektronisk utläggshantering reducerar antalet administratörer. Denna automatisering är knappast utmanande, även om den naturligtvis som alla förändringar rör om och möter motstånd. Den handlar ju nästan uteslutande om förvaltningens inre arbete, och fortsätter det arbete som inleddes med den allra första datoriseringen redan på 1960-talet. Annorlunda förhåller det sig med den riktigt betydelsefulla automatisering som blir möjlig tack vare systemiseringen.

 

Systemisering

Det är när våra myndigheter börjar anpassa sig till en tilltagande systemisering av samhället som de verkligen utmanas. Systemiseringen knyter samman myndigheterna med varandra och med medborgarna. Internet-banken är ett exempel på en automatisering som får sin stora kraft av systemiseringen. Den visar sig först genom att medborgarna tar över handläggningen av sina ekonomiska ärenden, men senare också genom att den upplöser gränserna mellan och runt bankerna, och på sikt förändrar hela bank- och finanssektorn.

På liknande sätt utmanar systemiseringen statsförvaltningen. När Länsstyrelsen i Stockholm i början av 2000-talet tar fram en prototyp till en e-tjänst för ansökan om yrkestrafiktillstånd är det lätt att i denna tjänst se myndigheternas framtid. Den som söker tillstånd fyller i en blankett på nätet, de sex myndigheter som medverkar i beslutet kontaktas automatiskt, uppgifter i databaser kontrolleras och sammanställs, och i många fall kan beslutet fattas helt automatiskt och omedelbart meddelas den sökande. Sverige behöver bara ett sådant system, och det är lätt att se hur vi kan införa sådan automatisk tillståndsgivning på ett stort antal av de knappt 400 olika tillståndstyper som länsstyrelserna idag hanterar.[2] Vad händer då med de 21 länsstyrelserna och med de myndigheter som idag lägger en stor del av sin tid på att administrera tillståndsärenden?

 

Kommersialisering

Globaliseringen minskar kostnaderna för produktionen och automatiseringen ökar dess effektivitet. Tillsammans innebär detta att vi blir rikare, får mer att konsumera och mer pengar att spendera på konsumtion. Marknaden globaliseras och konkurrensen om kunderna ökar. Konsumentmarknadens andel av marknaden växer och konsument­marknaden blir också alltmera global. Vi köper varor tillverkade i Kina av amerikanska företag i en värld där alltfler människor ägnar sig åt handel och kommers, allt färre åt tillverkning.

I en handelsnation domineras näringsliv och arbetsliv av handel – vi köper och säljer. Genom att köpa av underleverantörer kan vi på område efter område dra nytta av utveckling och specialisering på en omfattande marknad, i stället för att försöka ligga i framkant själva. Så förvandlas de gamla tillverkningsföretagen till handelsföretag. Volvo som på 1900-talet tillverkade bilarna själv blir på 2000-talet ett företag som köper bildelar på en dynamisk marknad, sätter ihop dem och levererar dem till marknaden.

Offentlig sektor är inte sen att följa med i denna utveckling. Kommersialiseringen blir inledningsvis ett sätt att hålla ordning på kostnaderna, ett sätt att strama upp ekonomistyrningen. Men tämligen snabbt utvecklas köp-sälj organisationerna genom outsourcing och privatisering till att förvandla offentlig sektor till mer av upphandlare än utförare. Hur långt denna utveckling kommer att gå är väl ännu svårt att uppskatta, men egentligen är det väl inget utom traditioner som hindrar att allt det vi kallar offentlig sektor i Sverige privatiseras? Staten kan i princip upphandla alla de tjänster riksdagen beslutat erbjuda sina medborgare, inklusive sådant som polis, räddningstjänst, försvar och sjukvård, men om det skall var någon poäng med detta beror naturligtvis på möjligheterna att skapa en fungerande marknad på området. Det måste finnas utrymme för flera leverantörer av tjänster och därför för flera kunder. Så länge staten är enda kund på ett område blir skillnaden mellan upphandlare och arbetsgivare i praktiken chimärisk.

Statsförvaltningen utmanas av kommersialiseringen. När tillsynsuppgiften separeras från utförandeuppgiften blir det snart tydligt att statens verkliga uppgift är tillsyn. Om den fungerar som den skall, ja, då kan utföraren mycket väl vara ett privat, vinstgivande bolag. Ja, egentligen är det kanske en förutsättning att så är fallet för att tillsynen verkligen skall fungera väl. Det är svårt att se fördelen med att blanda två så konkurrerande roller i en och samma organisation, i synnerhet inte när den organisationen integreras tätare under inflytande av en långt gången systemisering. Uppenbart är väl också att tillsynsrollen mycket bättre passar en statsförvaltning än rollen som tjänsteleverantör. Hur länge kommer vi att tycka att det är rimligt för staten att driva flygplatser, järnvägar, leverera väderleksprognoser, utöva lantmäteri­verksamhet, och så vidare?

Statsförvaltningen utmanas också av medborgarna som i ett alltmera kommersialiserat samhälle börjar ställa samma krav på staten som tjänsteleverantör som de ställer på leverantörerna av tjänster på marknaden. Som konsumenter får vi allt större möjligheter att välja leverantör av tjänster, att visa vårt missnöje genom att rösta med fötterna, även om den utvecklingen på många områden går långsamt och marknaden domineras av stora aktörer som är försvinnande lika varandra. Skillnaden mellan våra myndigheter och konsumentföretag som banker, energibolag, teleoperatörer och flygbolag är inte särskilt stor. Kanske är det snarare rationaliseringen som genom att förstärka medborgarnas kunskapsposition utmanar myndigheterna i deras relation till medborgarna.

 

Rationalisering

Systemiseringen har gått nästan obegripligt fort det senaste decenniet. Näringslivets försörjningskedjor har blivit osannolikt komplexa. Mediebevakningen alltmer heltäckande. Alltfler företag kan förlägga sin administration till Bangalore. Vilken omvärldsbevakning är inte möjlig idag? Hur annorlunda är inte dina möjligheter när du idag väljer resmål, hotell, semesterprogram i någon avlägsen del av världen? Vilka fantastiska möjligheter har du inte att med en så enkelt programvara som Facebook hitta gamla vänner, släktingar som du förlorat kontakten med, människor som delar dina exotiska intressen? Hur annorlunda är inte ungdomarnas vardag, när det gäller att dela erfarenheter, utbyta förtroenden, få tröst och råd i vuxenblivandet jämfört med hur det var i vår ungdom?

Systemiseringen är häpnadsväckande, men ändå är rationaliseringen, de förändrade villkoren för alla sorters informations- och kunskapsarbete, de ökade möjligheterna till kunskapsdelning, den process som borde väcka mest förundran. Men rationaliseringen har i mycket stor utsträckning gjorts möjlig just av systemiseringen. Det är genom att vi alla användare av Internet bidrar med innehåll till nätet – på hemsidor, i bloggar, i wikipedia, på YouTube, i gemenskaper – som nätet blivit en så fantastisk kunskapskälla. Här spelar peer-to-peer tekniken en viktig roll, webb 2.0, fildelning, etc., vilken gör det möjligt att enkelt dela, utbyta och kombinera innehåll på nätet. Den olagliga musik- och filmdelning som väcker så mycket uppmärksamhet i vissa kretsar är bara ett exempel på det nya förhållningssätt som Internet innebär. Det är olyckligt när man inte ser betydelsen av fenomen som dessa för en positiv samhällsutveckling, i all synnerhet som Sverige, genom Niklas Zennström, kan skryta med att ha gett centrala bidrag till teknikutvecklingen på området (kazaa, skype och joust).

Med mitt mobila Internet har jag nu ständig, online tillgång till en gigantisk kunskapsbank, och dessutom en kunskapsbank som jag kan överblicka med hjälp av fantastiska kunskapsverktyg, utvecklade av kommersiella aktörer med Google i spetsen. Ett tydligare bevis på de kommersiella krafternas förmåga att förändra vår värld är svårt att finna. Medan vår offentligt finansierade skola och högskola i stora stycken harvar på i allt kunskapstunnare reservat, har Google på några få år bidragit till att förvandla nätet, med Google Scholar, Google Book Search, Google Earth, Google Video, till en ojämförlig kunskapskälla.

 

Kommersialisering: Från politik till företagande

När Sverige efter andra världskriget genomgick en storartad modernisering låg det nära till hands att uppfatta denna som huvudsakligen ett resultat av politiska beslut och insatser. Det moderna välfärdssamhället Sverige var ett resultat av politiska reformer, beslutade av riksdagen och implementerade i en snabbt växande offentligt finansierad verksamhet, med statliga myndigheter och verk samt regionala och kommunala organisationer.

När man vid denna tid såg tillbaka på Sveriges historia och Sveriges utveckling dominerade politiska beslut och åtgärder. Sveriges historia var dess politiska historia. Detta gjorde det svårt att riktigt se näringslivets roll i 1900-talets samhällsutveckling. Det är först när 1900-talet går mot sitt slut som vi kan tala om en perspektivförskjutning – åtminstone bland politiker och beslutsfattare. När vi går in i 2000-talet verkar fortfarande det svenska folket i majoritet tro att det är politiken som står för utvecklingen, medan politiker och andra beslutsfattare, oberoende av politisk hemvist (med undantag för den yttersta vänsterkanten), nu ser näringslivet som utvecklingens motor.

Det är inte längre politiken, så verkar våra politiker tänka, utan företagen och företagandet som utvecklar Sverige. Statens uppgift är att på bästa sätt bereda mark för och underlätta företagandet, inte stå i vägen när företagandet utvecklar landet. I sin egen verksamhet bör staten försöka efterlikna näringslivet, dess entreprenörskap och effektivitet, så mycket som möjligt. Värden som demokrati, jämlikhet, rättvisa och frihet, kanske motiverar en statligt ägd och organiserad förvaltning, men när förändring och effektivitet blivit de viktigaste värdena även för offentlig sektor, framstår näringslivet som självklar förebild. För offentlig sektor som helhet innebär detta att den bit för bit bolagiseras och privatiseras, och den processen har knappast någon självklar stoppunkt. Staten förvandlas från utförare till upphandlare.

Denna kommersialisering av offentlig sektor pågår som ett naturligt inslag i en mer allmän kommersialisering av samhället. Men borde den inte utsättas för en mer principiell diskussion? Avregleringen av post- och telemarknaden och energimarknaden, häpnadsväckande mot bakgrund av 1900-talets folkhemsvärldsbild, kan mycket väl följas av en avreglering av sjukvårdsmarknaden, utbildningsmarknaden, försvarsmarknaden, och varför inte rättsutövningsmarknaden? Denna avreglering kan uppfattas som naturlig just för att den sker en bit i taget, i en värld där en allt snabbare teknisk utveckling innebär tillväxt och ökat välstånd under förutsättning av vi förmår dra nytta av och organisera användningen av den nya tekniken på bästa sätt, dvs. på ett företagsmässigt sätt.

I välfärdsstaten ges myndigheterna alltmer omfattande uppgifter och förvandlas till servicegivare. När de så småningom privatiseras, är det möjligt endast genom en motsvarande förändring i medborgarnas status och relationer till myndigheterna. En myndighet utövar tillsyn och lägger livet tillrätta. Ett offentligt serviceorgan fördelar tjänster till medborgarna. Kommersialiseringen förvandlar medborgarna till kunder, men för att de verkligen skall kunna tillgodogöra sig det offentliga tjänsteutbudet måste de vara mycket kompetenta kunder. Annars riskerar privatiseringen av de offentliga tjänsterna att leda till samma förskräckande konsekvenser som psykiatrireformen på 1980-talet. Kommersialiseringen av samhället kräver såväl kompetenta och aktiva tillsynsmyndigheter som kompetenta och aktiva medborgare.

 

Systemisering och rationalisering

Om det var globalisering, automatisering och kommersialisering som förvandlade Sverige från fattigt bondland till rikt välfärdssamhälle på 1900-talet, är det snarare kommersialisering, systemisering och rationalisering som förvandlar Sverige på 2000-talet. Myndiga medborgare med tillgång till kunskap i ett alltmer sammanhängande, öppet marknadssamhälle utmanar och kompletterar 1900-talets slutna fabrikssamhälle med expertvälde och kunskapsmonopol. Och det är en utmaning som allt tydligare kommer att riktas mot vår offentliga sektor, inte minst statsförvaltningen med dess självständiga myndigheter, fortfarande fast i arbetsformer och tänkesätt med rötter i en längesedan förgången tid.

Kommersialiseringen börjar påverka offentlig sektor redan på 1980-talet. Tydligast syns detta kanske i kommunerna och deras experiment med köp- och säljorganisationer, men samtidigt inleder staten en omfattande avreglering av gamla infrastrukturmonopol, på bl. a. finans-, tele- och energiområdet. Kommersialiseringen drivs vidare på 2000-talet och får allt större inverkan på såväl statsförvaltning, som kommuner och landsting med outsourcing och privata alternativ. År 2008 kan till och med Försvarsmakten börja diskutera outsourcing av sin logistik.

Annorlunda förhåller det sig med systemisering och rationalisering. Svenska staten har uppenbarligen svårt att ställa om till den snabbt ökande användningen av Internet. Frågan har gång på gång tilldelats särskilda organ vid sidan om den ordinarie verksamheten – toppledarforum, IT-kommissioner, 24-timmarsdelegation, IT-politiska strategigrupper, IT-råd – vilka med entusiasm diskuterat frågan men saknat mandat att påverka förvaltningen. Detsamma gäller den särskilda myndighet, Verva, som inrättades för att sedan snabbt läggas ned och ersättas av förslag till delegationer inom regeringskansliet.

Så har det också gått betänkligt långsamt i Sverige, efter den första entusiasmen i slutet av 1990-talet. I en nyligen genomförd undersökning, beställd av EU, hamnar Sverige först på 7e plats bland de 27 EU-länderna vad gäller tillgång till offentliga e-tjänster. Än värre blir det när tjänsteutbudet relateras till medborgarnas tillgång till Internet. Då hamnar Sverige först på en 4e plats från slutet. Svenska medborgare har tillgång till Internet, men offentlig sektor erbjuder förhållandevis få elektroniska tjänster. Detta verkar vara den allvarligaste digitala klyftan i Sverige idag.

När elektroniska tjänster införs i större omfattning, förändras förvaltningen. Här skall vi särskilt uppmärksamma de genomgripande förändringar systemiseringen innebär för såväl förvaltningens struktur som relationerna mellan förvaltning och medborgare. De senare påverkas dessutom, kanske i än högre grad, av den rationalisering som tar sig uttryck i ett mer allmänt kunskapslyft för medborgarna.

 

Service som utbud och efterfrågan

När man i Sverige under andra hälften av 1900-talet byggde upp offentlig sektor till att bli en omfattande tjänsteleverantör, var det tämligen självklart att fokus i arbetet blev organisationen och dess effektivitet. Medborgarnas roll begränsades till att vara ansökare och mottagare av de tjänster som det offentliga levererade. Ju större, starkare, effektivare den offentliga organisationen blev, desto mer skulle den komma att avlasta medborgarna, desto bättre omhändertagna skulle de bli.

Detta fokus på organisationen gällde för övrigt även företagen under denna tid. Produktionsorienterade företag förvandlades till tjänsteföretag, men behöll sitt interna fokus på organisationen, dess processer, deras effektivitet. Företagen hade byggts upp i en tid när efterfrågan var större än utbudet. De hade kunnat koncentrera sig på att tillverka med hög kvalitet. Men globalisering och automatisering i kombination ledde med tiden till att utbudet ökade, marknaderna växte samman, och konkurrensen om kunderna hårdnade. När marginalerna på försäljningen av produkter minskade, satsade man på ett större utbud av tjänster, och med tiden kom tjänsterna att anpassas allt bättre till kundernas behov. Tyngdpunkten i företagandet försköts från fabriken till marknaden.

När vi närmar oss slutet av 1900-talet är utbudet i de flesta branscher större än efterfrågan, företagen tvingas satsa allt mer på försäljning, marknadsföring, kundorientering. Tillverkningsföretag utvecklas till handelsföretag. Offentlig sektor följer med i denna utveckling. Kommersialiseringen begränsas inte till näringslivet. Tyngdpunkten förskjuts även i offentlig sektor allt mer från den inre organisationen, och kvaliteten i dess processer, till medborgaren, kunden, mottagaren av offentlig service.

I näringslivet har denna utveckling nu gått så långt att man där alltmer har börjat tala om göra produkter och tjänster köpbara snarare än om försäljning. Som företagare försöker man se sitt utbud från kundernas perspektiv. Hur kan produkter och tjänster passa in i deras vardag, i deras komplexa och tidspressade liv? Hur kan produkter och tjänster placeras så att de kommer i kundernas väg vid rätt tillfälle? Hur kan tjänster och erbjudanden designas så att de på bästa sätt passar in i kundernas verklighet? Försäljningen uppfattas som en process som ägs av kunderna. Det är företaget som skall passa in i kundernas ärendehantering, inte tvärtom.

Offentlig sektor har en lång väg att vandra innan den når i närheten av ett sådant tillstånd. Och det är klart, endast i den mån den skall vara ett serviceorgan skall den alls vandra den vägen. Vad skulle det innebära med en skola som var en organisation för elever snarare än en organisation med elever? Hur skulle en sjukvård för medborgarna vara organiserad, jämfört med den sjukvård vi har idag, där fokus hela tiden är på hantverket, professionerna, och organisationen.

När du kommer in i klädbutiken möts du av en expedit som artigt frågar ”Vad kan vi hjälpa till med?”. Du ser dig omkring och säger: ”Jag är intresserad av en kostym?”. Expediten ställer några frågor, visar några förslag, som du förkastar, för att till slut nappa på några som du provar och diskuterar med expediten och kanske med någon av hennes kolleger. Så går det till att shoppa kläder på marknaden. Hur skulle sjukvård och utbildning vara organiserad för att erbjuda något liknande? Tänk om vi kunde shoppa vård som vi shoppar kläder? Och omvänt, hur skulle en statligt organiserad klädvård fungera och hur skulle det vara att betjänas av en sådan. Du får en kallelse att det är dags att byta kostym. Tag med den gamla och infinn dig vid klockslag si och så. Betala det subventionerade priset i kassan. Tag en kölapp, sitt ned och vänta. Bli mätt och vägd och få en rekvisition som du tar med dig till avdelning si och så. Ny kölapp, sitt ned och vänta. Nu är det din tur. Här är kostymen. Välkommen tillbaka om ett år. Du kommer att få kallelse.

 

Från ADB till Internet

Datoriseringen av våra myndigheter inleddes redan på 1960-talet och Sverige var pionjär när det gällde införandet av adb-system i statlig förvaltning. Redan 1962 lades mantals- och uppbördsregistret ”på data” och 1963 fick Statskontoret uppdraget att leda rationaliseringen av de svenska myndigheterna med hjälp av den nya tekniken. År 1965 var Sverige den största uppköparen av datorer i Europa och, efter en viss tvekan inför den svenska datortekniksatsningen, köpte vi amerikanskt. Vi köpte IBM stordatorer.

 

Stordatorer, system och experter

Genom datoriseringen skulle administrationen rationaliseras och så skedde också, men datoriseringen kom i större utsträckning att innebära administrativ expansion och i praktiken innebära en ökning av antalet administratörer i statlig tjänst. Med hjälp av administrativa datasystem kunde regelverk kompliceras, fler uppgifter samlas in och bearbetas, högre kvalitet i tillsyn, beslut och åtgärder åstadkommas, samt en mer objektiv och rättvis behandling av medborgarna garanteras. Med datorernas hjälp blev det möjligt att – på gott och ont – eftersträva det vi kom att kalla ”millimeterrättvisa”. En teknik som lovade rationalisering kom i själva verket att innebära ökad komplexitet, mera administration snarare än mindre. För medborgarna, som inte själva hade tillgång till datorer och system, kom datoriseringen att innebära att myndigheternas expertkaraktär ökade och att avståndet därigenom blev större. I bästa fall kunde de i samförstånd med handläggarna skaka på huvudet och med frasen ”det ligger på data” böja sig för en omutbar myndighetsutövning bortom all diskussion.

Datoriseringen kom att stödja inslaget av social ingenjörskonst i den moderna samhällsutvecklingen med komplexa system vilka endast kunde förstås och hanteras av experter. Media började tala om expertvälde. Redan på 1960-talet hade dock inletts en mottrend, genom studentrevolten och en mer allmän spridning av antiauktoritära tendenser i samhället (markerad bl. a. genom du-reformen), vilken skulle blomma ut när kärnkraftsdebatten ställde vanligt folk mot experterna och vanligt folk vann. Datorerna stod på denna tid på experternas sida, de utgjorde en väsentlig ingrediens i systemsamhället.

Användarmedverkan i systemutvecklingen innebar under dessa år medverkan av tjänstemän och handläggare i systemutvecklingen. Medborgarna hade däremot ingenting att säga till om i utformningen av dessa system, annat än genom utövande av sin demokratiska makt i det politiska systemet. I media skrevs allt mer om hur maktlösa medborgarna kände sig i kontakt med ”sina” myndigheter: ”Sådana är våra regler.”

 

Persondatorer, dokument och ärendehantering

Redan 20 år efter de allra första administrativa systemen installerats på IBM:s stordatorer inleddes det som skulle komma att kallas ”pc-revolutionen”. Persondatorerna försköt fokus i datoriseringen från stora system till ordbehandling och i slutet av 1980-talet till dokumenthantering och ärendehantering. Persondatorerna, med sina användarvänliga gränssnitt, kom att användas av alla tjänstemän som ett stöd i verksamheten, och man experimenterade också med att i s. k. medborgarkontor ge medborgarna tillgång till persondatorer. Där kunde medborgarna själva mata in uppgifter, fylla i blanketter, och inhämta information.

I början av 1980-talet fascinerades man ett kort tag av möjligheten att automatisera delar av ärendehanteringen med hjälp av expertsystem, kunskapssystem, eller åtminstone stödja den med hjälp av datoriserade beslutsstödsystem. I takt med persondatorernas spridning skedde en perspektivförskjutning. Ärendena uppfattades nu alltmer som uppbyggda av dokument och under andra hälften av 1980-talet talade man alltmer om att styra arbetsflöden (workflow management) med hjälp av system för dokumenthantering. Det första riktigt användbara systemet, Lotus Notes, introducerades i början av 1990-talet samtidigt som Business Process Reengineering (BPR) spred sitt budskap om processeffektivisering över västvärlden.

 

Epost, Internet och självbetjäning

I januari 1994 kunde Carl Bildt inleda IT-revolutionen i Sverige med orden: ”Jag har skickat mail till president Clinton och Clinton har svarat.” 14 år senare skickar Skatteverket fortfarande brev och är svårnådd per epost, detta hittills oöverträffade kommunikationsmedel, inte minst för myndighetsutövning. Eposten har blivit ett oundgängligt verktyg i statsförvaltningen, men i kontakterna med medborgarna har man valt att begränsa sig till webben. Det är lätt att förstå varför. Eposten upplöser gränserna mellan organisationer och deras omgivning.

Statsförvaltningen tog intryck av 90-talets snabba expansion av Internet-användning, inte minst som teknik för informationsspridning och handel. År 2000 kunde Statskontoret lansera idén om 24-timmarsmyndigheten. Denna är en kopia av Internet-banken, och erbjuder medborgarna möjligheter att genom självbetjäning hålla sig informerade, göra ansökningar och mer allmänt kommunicera med myndigheterna på tider och platser de själva väljer. Men utvecklingen av de offentliga e-tjänsterna har gått långsamt i Sverige. Ännu 10 år senare kan vi konstatera att de flesta av myndigheterna befinner sig på de första stegen i Statskontorets trappa på väg mot den elektroniska myndigheten. De har webbsidor med statisk information, men inte mycket mer. Kontakterna med myndigheterna måste fortfarande skötas brevledes, även om blanketterna finns tillgängliga för utskrift på nätet. Fortfarande saknar vi en enkel, väl fungerande elektronisk identifiering och en enkel portal för kontakter med våra myndigheter.

 

Webb 2.0, fildelning och aktiva medborgare

Om utvecklingen av offentliga e-tjänster har gått långsamt, så går utvecklingen och spridningen av Internet desto snabbare. På 2000-talet har tekniken utvecklats snabbt med nya verktyg för informationsspridning, kunskapsarbete och samarbete över Internet. Det blir lättare och lättare att bygga hemsidor, göra enkäter, ladda upp och ned filer. Webben har blivit mer dynamisk och erbjuder ett fantastiskt forum för skribenter, musiker och filmmakare, etablerade likaväl som rena amatörer. Därigenom hotas gamla filtreringsmekanismer för god konst, sann information och äkta kunskap, och etablerade professioner försvarar sig mot ett mer demokratiskt och engagerat konst- och kunskapsliv med mer myndiga medborgare som tillbringar alltmer av sin tid på nätet.

Om man försöker summera Statsförvaltningens förhållande till teknikutvecklingen på IT-området så här långt, måste man konstatera att det snabba och kraftfulla agerande man visade under datoriseringens inledning, med tiden ersatts av allt större tvekan och senfärdighet. Så här på 2000-talet har man uppenbarligen fått allt svårare att hänga med i en allt snabbare teknikutveckling. I stället ägnar man sig åt att försöka effektivisera och datorisera en ärendehantering som till stora delar fortfarande bedrivs med hjälp av papper och stora inslag av hantverksmässig hantering.

Statsförvaltningen ägnar idag mycket uppmärksamhet, likt den svenska sjukvården, åt att försöka få ordning på sina interna system för ärendehantering. Samtidigt möjliggör utvecklingen och spridningen av Internet en allt snabbare systemisering och rationalisering av samhälle och medborgare. Rationaliseringen skapar allt myndigare medborgare, vilka ställer allt större krav på inflytande och ansvarstagande i ärenden som gäller dem. Systemiseringen skapar allt rikare system för samarbete mellan olika aktörer och ställer allt större krav på samordning och effektiv samverkan mellan myndigheter, medborgare och näringsliv.

 

Myndiga medborgare

Med Internet under armen kan du möta de svenska myndigheterna utan att behöva stå med mössan i hand. ”Kunskap är makt”, sade Bacon, och med Internet har medborgarna äntligen kunnat få del i makten. 2000-talets århundrade är amatörernas århundrade och wikipedia, bloggar, communities, wikiversities är tidiga exempel på vilken kraft amatörer utgör när de delar kunskap. Därför ställer de också allt starkare krav på myndigheterna att själva dela med sig av sin kunskap, göra den enkelt tillgänglig på nätet. Det är olyckligt när myndigheter som Lantmäteriet envisas med att ta betalt av sina medborgare för att komma åt den information man med skattemedel samlat in, men det är särskilt olyckligt med hänsyn till det entreprenörskap och den kunskapsutveckling som därigenom försvåras.

Rationaliseringen utmanar statsförvaltningen (och andra kunskaps­monopol) genom att medborgarna får mer kraft att ifrågasätta myndigheternas ärendehantering och kompetens. Den utmanar också genom att medborgarna ställer allt starkare krav på myndigheterna att dela med sig av sin kunskap till medborgarna, att göra sin ärendehantering mer genomskinlig. De verktyg, den statistik, de experter myndigheterna använder sig av, vill också medborgarna ha tillgång till. Så inleds genom rationaliseringen med Internet som verktyg en process där medborgarens relation till statsförvaltningen förändras, medborgaren blir myndig och kräver insyn i och inflytande över myndigheternas interna arbetsprocesser.

Offentlighetsprincipen får med Internet en mycket större kraft. På Internet kan du följa hur de paket du skickar, eller beställer, rör sig över jorden, och i varje ögonblick få veta exakt var de befinner sig, när de kom dit och när de kommer att skickas vidare. Om dessa tjänster kan erbjudas av kommersiella aktörer, borde det vara en självklarhet att du på samma sätt på Internet kan följa dina ärendens gång genom myndigheterna. Ja, i ett land där statsförvaltningen berömmer sig av särskild öppenhet mot medborgarna, borde denna förvaltning naturligtvis gå före näringslivet i detta avseende. Men rationaliseringens utmaningar går längre än så. Den stannar inte vid att medborgarna ges möjlighet att följa sina ärendens gång genom myndigheterna. Den förvandlar synen på vems ärenden det handlar om, och om vems uppgift det är att driva dessa ärenden framåt. Låt oss använda sjukvården som exempel på vilken sorts förändring vi kommer att se.

I sjukvården börjar det bli alltmera självklart att de allra flesta ärenden som där behandlas är individens ärenden snarare än sjukvårdens. Exempel på undantag utgör allmänfarliga ärenden som behandlar epidemiska sjukdomar, veneriska sjukdomar och allvarliga psykiska sjukdomar. I de senare fallen agerar sjukvården, samtidigt som myndighet och vårdgivare. Men att detta börjar bli självklart för många av oss, hindrar inte att en sådan myndighetsposition fortfarande präglar alla sjukvårdens ärenden. När du labtestas är det läkaren, inte du, som tar emot testresultatet. Ja, du har inte rätt att ta del av resultatet innan läkaren sett det. Eftersom sjukvården är offentligt finansierad, eller försäkringsfinansierad, är det inte du som avgör vilken behandling som skall utföras, utan sjukvården eller försäkringsbolaget.

På liknande sätt som Internet-banken ger bankkunderna en mer aktiv roll i ekonomiska ärenden, kommer Internet att förvandla sjukvården. Min hälsa är något som angår mig, och egentligen ingen annan i ett fritt och demokratiskt samhälle. För att sköta min hälsa behöver jag stödsystem av olika slag och bland dessa finns också sjukvården. Systemisering och rationalisering reducerar sjukvårdens roll när jag i allt större utsträckning sköter min hälsa genom självbetjäning och wikirådgivning. Men viktigare är ändå att min relation till sjukvården förändras i grunden. Min hälsa är min, informationen om den tillhör mig och ingen annan. Jag borde besluta om undersökningar, provtagningar och behandlingar. Läkemedelsförskrivning är ett särskilt kapitel, där staten kan hävda att det av allmänfarlighetsskäl för vissa läkemedel krävs särskild myndighetskontroll, men det gäller naturligtvis långt ifrån alla de läkemedel som idag kräver läkarlegitimation för förskrivning.

När medborgarna erkänns som myndiga, förändras relationerna mellan statsförvaltning och medborgare. Vi får en tydligare gränsdragning mellan myndigheternas ärenden och medborgarnas, och en tydligare skillnad mellan myndigheterna som myndigheter och myndigheterna som serviceorgan. Den gränsdragningen är inte alltid enkel och oproblematisk och den förändras också med tiden. Myndigheternas uppgifter är bland annat att stödja medborgarna i deras strävan att följa lagar och förordningar. Som medborgare behöver jag ett ärendehanteringssystem för att sköta min skatteinbetalning och Skatteverket skulle mycket väl kunna se som sin uppgift att tillhandahålla detta system åt mig. Men man kunde också tänka sig att den uppgiften fullgjordes av en fristående privat aktör, och många företag har naturligtvis en sådan aktör för att komplettera och kompensera brister i Skatteverkets service. I det senare fallet skulle Skatteverket se som sin uppgift att i möjligaste mån anpassa sin ärendehantering till medborgarnas. Jag vill fullgöra mina skyldigheter som medborgare och förväntar mig att staten gör detta så enkelt som möjligt för mig genom att tillhandahålla stöd för min ärendehantering på skatteområdet. Samtidigt förväntar jag mig att staten utövar tillsyn, kontrollerar att alla efterlever lagen och att överträdelser beivras i en ärendehantering som ligger helt och hållet hos myndigheten.

 

Medborgarens kontor

Medborgaren i 2000-talets marknadssamhälle bedriver i vardagen en synnerligen komplex ärendehantering med många, ofta långvariga, ärenden vilka involverar många olika aktörer. Alltmera av denna ärendehantering kan hon nu förlägga till nätet. Där köper hon böcker, musik, leksaker, teknikprylar, bokar semesterresor, letar sommarhus, säljer och köper begagnade bilar och möbler. Hon hanterar sina finanser, betalar räkningar, investerar sitt sparkapital i fonder och aktier, följer aktiemarknadens utveckling. Hon deltar i olika diskussioner och debatter, bloggar, håller sig med en hemsida som hon uppdaterar, deltar i olika sociala gemenskaper med inlägg, uppladdningar och nedladdningar. Hon är en medieproducent som laddar upp musik, filmer, fotografier, kommenterar, recenserar och konsumerar. Hon jämför priser och väljer leverantörer för ett stort antal tjänster: elektricitet, försäkringar, utbildning, inklusive skola till barnen. Hon beräknar sin pension och väljer mellan olika pensionslösningar. Hon rapporterar sjukfrånvaro, semester och övertid, bokar tjänsteresor hos olika reseleverantörer med dynamisk prissättning och betalar dem, skriver reseräkningar och andra utläggsräkningar. Hon placerar barnen i daghemsköer, bostadsköer, föreningsköer och följer utvecklingen av dessa ärenden.

När vi kommer in bit in på 2000-talet är all denna ärendehantering förlagd till Internet och involverar ett stort antal tjänsteleverantörer, med olika sorters system, olika gränssnitt, olika identifikationsmetoder och lösenord. Om vi jämför hur medborgaren en bit in på 2000-talet har det med hur hon hade det för 50 år sedan när grunden i det svenska välfärdssystemet lades med en stor offentlig sektor, monopol på många områden, före datoriseringen och en komplex administrativ vardag, måste vi imponeras av hennes administrativa kompetens. Medborgaren har blivit kontorsarbetare med Internet som skrivbord och med mobilt Internet kan hon utföra sitt kontorsarbete var som helst, när som helst.

Det är klart att vi så småningom kommer att erbjudas att integrera alla dessa ärendehanteringssystem vi som medborgare idag hanterar. Det är klart att vi som medborgare också kommer att få ”single sign-on” och en portal till alla våra ärenden. Vi kommer att samla vår historik i vår portal, vår behandlingshistorik i sjukvården, vår ekonomiska historik, våra skolbetyg, vår kommunikation med myndigheter, och så vidare. Vilken skillnad kommer inte detta att bli mot dagens förvirrade, komplexa och oöverblickbara ärendehantering! Och vilka möjligheter till långsiktig planering, välinformerade beslut, kommer inte en sådan integrerad ärendehantering att erbjuda. I stället för att vi ständigt går på besök på olika försäljningsställen, hos olika myndigheter, i olika offentliga och andra organisationer, kommer vi att välkomna dem till oss, släppa in dem, på av oss uppställda villkor i våra kontor på nätet. Där kan vi annonsera efter tjänster och låta leverantörer lägga anbud och vi får ett samhälle där marknadens utbredning har gett medborgaren en verklig konsumentmakt.

De anställda i dagens statsförvaltning har att brottas med synnerligen föråldrade ärendehanteringssystem och saknar tillgång till många av dagens hjälpmedel, men komplexiteten i deras ärendehantering är betydligt mindre än i den ärendehantering de varje dag hanterar som medborgare. När man vill effektivisera statsförvaltningen borde man därför ta sin utgångspunkt hos medborgarna, deras verklighet och deras behov.

Det ligger i statens intresse att ha kompetenta medborgare och därför borde den naturligtvis göra vad den kan för att stödja och utveckla medborgarna i deras ärendehantering. Med hänsyn till den offentliga sektorns dominans på tjänstemarknaden i Sverige, åligger den en särskild skyldighet i detta avseende. Mer allmänt kunde man också hävda att detta kanske just är statens uppgift i 2000-talets samhälle. Det är klart att man kunde tänka sig privata leverantörer, typ Google eller Microsoft, av medborgarnas ärendehanteringssystem, men stanna upp ett ögonblick och betänk vilken plats detta system kommer att ha i medborgarnas liv, i deras relationer till samhälle, stat och marknad.

Medborgarens kontor blir så mycket viktigare när den offentliga sektorn konkurrensutsätts och privatiseras. Så länge bilprovningen ligger under monopolet Svensk Bilprovning kan där utvecklas ett bokningssystem som gör alla landets provningsstationer tillgängliga för den medborgare som vill boka en tid. När monopolet avskaffas får vi i stället ett stort antal privata aktörer och det är inte självklart att de väljer att dela ett gemensamt bokningssystem. När staten outsourcar, konkurrensutsätter och privatiserar delar av sin verksamhet – helt i linje med marknadens utbredning – är det desto väsentligare att den sörjer för att medborgaren får enkelt tillgång till dessa tjänster. När staten koncentrerar sin verksamhet till upphandling, tillsyn, kvalitetskontroll och konkurrenskontroll, får den inte glömma att försäkra sig om medborgarens tillgång till alla de offentligt finansierade tjänster som den fortsätter att erbjuda sina medborgare.

I det jämlika Sverige är det statens uppgift att ge medborgaren tillgång till det av staten finansierade tjänsteutbudet, och den uppgiften löses enklast genom att staten erbjuder medborgaren ett funktionellt ärendehanteringssystem och en väl organiserad portal till alla de tjänster den erbjuder. Staten måste erbjuda sina medborgare enkel elektronisk identifiering, single sign-on, registermöjligheter, och så vidare. Detta kan naturligtvis med fördel i ske i någon form av privat-offentlig samverkan eftersom detta ärendehanteringssystem, denna portal samtidigt blir medborgarens portal till andra aktörer på marknaden. Kanske kunde man tänka sig att näringslivet stod för finansieringen? Kanske portalen skulle vara reklamfinansierad (Google)? Men i vilket fall som helst måste det vara statens uppgift att garantera funktionalitet och kvalitet hos detta det viktigaste medborgarverktyget i 2000-talets samhälle.

I ett samhälle som förändras, förändras också medborgarens roll och rättigheter. Medborgaren får nya namn för att markera dessa förändringar. ”Medborgare” är ju själv ett sådant namn som börjar användas i denna betydelse först under 1700-talet och sedan visar sig ovanligt seglivat. Alla de nya namn som prövas mot slutet av 1900-talet – klient, kund, servicemottagare – fångar på olika sätt medborgaren som, tämligen passiv, tjänstemottagare. På 2000-talet skulle vi kanske hellre tala om medborgaren som aktiv ärendehanterare, kontorsarbetare, eller kort och gott, kontorist. Medborgarkontoren som det experimenterades med i slutet av 1980-talet blir på 2000-talet medborgarens kontor, först där hemma, sedan i  datorn, och så småningom på nätet, alltid och överallt tillgängligt.

 

Myndigheternas organisering

Globalisering och systemisering ökar rörligheten i samhället. Arbetsliv, utbildning, rekreation innebär alltmer av resande. 2000-talets tjänstesamhälle finns på nätet och i de stora städerna. Offentlig sektor måste följa med i denna utveckling, måste anpassas till en rörligare befolkning, erbjuda sina tjänster på ett sätt som är mindre beroende av rum och tid. När tjänsterna i allt större utsträckning flyttar ut på nätet och erbjuds medborgarna för självbetjäning, måste myndigheterna samarbeta på ett sätt som inte sker idag. Systemiseringen kräver samkörning av databaser och upplösning av myndighetsgränser ungefär som redan skett i näringslivet där isolerade företag ersatts av komplexa system av försörjningskedjor.

Sverige har 600 myndigheter, 290 kommuner, 21 länsstyrelser och 20 landsting – vilka betjänar totalt 9 millioner invånare. Globaliseringen ställer ökade krav på alla dessa organisationer att vända sin uppmärksamhet utåt, utanför den egna organisationen, utanför sina gränser, utanför landets gränser. Systemiseringen ställer ökade krav på effektivt samarbete mellan dessa organisationer, med andra aktörer, och inte minst med medborgarna, varhelst i världen de råkar befinna sig. Dessa krav är svåra att uppfylla och svårigheterna börjar redan när det gäller att utveckla de tjänster som på nätet skall ersätta 1900-talets interna ärendehantering.

Många kommuner, landsting och myndigheter har svårt att var och en klara uppgiften att utveckla och införa e-tjänster och det är problem med samordningen. Kommunerna försöker själva samordna sig i organisationer som Sambruk, lokala och regionala kommunförbund av allehanda slag, för gemensam upphandling av e-tjänster. Landstingen driver nu samarbetsprojekt för ”vården på webben”, men svårigheterna på vägen är många. Fortfarande läggs uppmärksamhet på att försöka åstadkomma integration av ett arv av inkompatibla administrativa system, inte minst journalsystem. När tjänsterna i allt större utsträckning flyttar ut på nätet och erbjuds medborgarna för självbetjäning, förskjuts myndigheternas fokus från administration till tillsyn och service. Tag en tillsynsmyndighet som polismyndigheten som exempel.

För ett par år sedan gjorde polismyndigheten i Uppsala det möjlighet att göra stöldanmälan på nätet. Det är lätt att se hur vi med enkla medel kan utveckla den tjänsten. Du anmäler din cykel stulen genom att på nätet fylla i uppgifter om cykeln och cykelstölden. Du klickar OK och uppgifterna går iväg till ditt försäkringsbolag. Där är detta ett rutinärende, anmälan registreras och rätt belopp överförs till ditt bankkonto. Samtidigt går uppgifterna till polismyndigheten. Där är det också ett rutinärende. Anmälan registreras och avförs utan åtgärd. Polisen gör inget åt cykelstölder på 2000-talet. Det är egentligen bara två personer som behöver arbeta i en cykelstöld: du och cykeltjuven. Allt annat hanteras automatiskt över Internet av databaser som kommunicerar med varandra. Så kan poliser befrias från administrativa arbetsuppgifter och den tid som de nu sitter med händerna på ett tangentbord (ca 40 % av arbetstiden) kan reduceras och ersättas av tid ute på torg och mötesplatser med tillsyn och jakt på cykeltjuvar.

Fram växer ett myndighetssverige som ersatt administration med tjänster för självbetjäning över nätet, där personalen utövar uppsökande service och tillsyn, och där experter hanterar undantag, utreder och utvecklar verksamheten, och bistår regeringskansliet. Det är ett myndighetssverige där en central myndighet har ansvaret för alla tjänster för självbetjäning, där tillsyn och service till medborgarna hanteras av lokala enheter som kombinerar de gamla myndigheterna, och där det finns en gemensam expertmyndighet för alla statsförvaltningens verksamheter. Om globaliseringen tas på allvar är detta också ett myndighetssverige som finns tillgängligt överallt där det finns svenska medborgare.

Fram växer ett myndighetssverige som inte längre är organiserat efter sakområden (produktområden), och inte heller efter geografin i det svenska territoriet, utan efter marknadssegment. Statsförvaltningen har ett stort antal produkter, men grovt talat tre stora marknadssegment: medborgare på nätet, fysiska medborgare, regering och riksdag. Hur man i praktiken organiserar en sådan trehövdad statsförvaltning är naturligtvis en annan fråga, men i allt förändringsarbete är det viktigt att ha en någorlunda tydlig målbild. Vart är vi på lite längre sikt på väg? Vad betyder globaliseringen på lite längre sikt? Ansvarskommitténs betänkande var i många avseenden riktig, men av pragmatiska skäl kanske lite väl försiktig och kortsynt i detta avseende.

Systemiseringen upplöser gränserna mellan myndigheterna och en större reform blir självklar, i vilken myndigheter integreras och slås samman. Samtidigt pågår genom globaliseringen ett allt intensivare samarbete mellan myndigheter i olika länder, särskilt naturligtvis i de nordiska länderna och inom den europeiska unionen. Försvarsmyndigheter, polismyndigheter, tullmyndigheter och skattemyndigheter samarbetar alltmer och det är väl inte särskilt svårt att se vad detta kan leda till i förlängningen?

Bankerna är som vilka globala företag som helst idag, inklusive den av staten delägda Nordea. Vattenfall är en stor kommersiell aktör i Tyskland och Sydkraft ägs numera av ett tyskt energibolag. Stockholms gamla energiverk, Birka, är finskt. Postverket går snart samman med Danmarks postverk, så vad vore naturligare än ett europeiskt tullverk, kanske ett mer bolagsliknande sådant, mer beroende av marknaden än av offentlig finansiering. I Lantmäteriets budget utgör statsbidragen ca 20 %, resten är tjänsteutövning på marknaden. Detta gör det naturligtvis enklare att köpa eller gå samman med andra lantmäteriverk för att vinna skalfördelar.

Industrialiseringen av Sverige ledde under 1900-talets andra hälft till skapandet av det moderna välfärdssamhället Sverige med en storartad offentlig sektor som tjänsteleverantör till de svenska medborgarna, ett folkhem för svenskarna från vaggan till graven. Den tekniska samhällsomvandlingen går inte långsammare på 2000-talet och frågan är bara hur länge vi skall behöva vänta på framväxten av en vision för 2000-talets samhälle, en vision för handelsnationen Sverige som kraftfull aktör på den globala marknaden, som i nära samarbete med andra nationer, servar sina medborgare och sina företag, och bevakar deras intressen var helst de befinner sig i världen.

 

En utveckling med förhinder

Det finns många hinder på vägen när den tekniska utvecklingen tvingar fram större samhällsförändringar. Det mest konkreta hindret vad gäller den svenska statsförvaltningens förmåga att förändras är dess decentraliserade organisering och det relativt svaga politiska intresset för statsförvaltningens styrning och utformning. Likt Internet självt verkar den svenska statsförvaltningen vara byggd för att motstå attacker utifrån. Men låt oss avslutningsvis lyfta blicken en smula och runda av med några mer allmänna exempel på hinder mot utveckling.

Den tekniska utvecklingen erbjuder möjligheter till ökad produktivitet under förutsättning att tekniken tas emot, används på rätt sätt och användningen av tekniken organiseras väl. Detta har vi efter de senaste 100 åren av snabb teknisk utveckling äntligen börjat förstå. Ändå ser vi gärna hinder i vägen när den nya tekniken börjar spridas och användas. I stället för att ställa om och organisera oss för effektiv användning av den nya tekniken, försvarar vi det gamla och försöker i det längsta stå emot det nya. Vad är det för fel på oss?

 

Teknikens betydelse

Vi underskattar teknikens betydelse. Ändå spelar Internet idag huvudrollen i de förändringsprocesser som sveper fram över vår värld med sådan kraft. En föreställning om Internets betydelse kan man kanske få genom att jämföra med papperet. Tänk på den roll papperet spelade i 1900-talets näringsliv och samhälle. Vad vore kontoret utan papper, utan protokoll och promemorior, utan dokument och avtal, utan skrivmaskiner och kopieringsapparater?

Internet ger oss verkligen papperslösa kontor, om vi med det förstår att kontoret flyttar ut på nätet, överallt åtkomligt via en terminal, vilken som helst. Men det betyder att 1900-tales fysiska kontor förvandlas till mötesplatser. Mötesplatser för medlemmarna i företaget eller myndigheten, men framför allt mötesplatser med kunder, samarbetspartners, medborgare. Dessa mötesplatser växer samman och bildar så småningom en sammanhängande, gigantisk mötesplats i städernas centra, gigantiska marknads- och mötesplatser som sätter sin prägel på 2000-talets samhälle, ungefär som fabrikerna (för tillverkning, kontorsarbete, utbildning och sjukvård) satte sin prägel på 1900-talet.

Internet är inte ett komplement till persondatorn utan ersätter datorn som verktyg till förmån för en teknikanvändning där verktygen själva finns på nätet. Internet förvandlar villkoren för informationsspridning, kunskapsarbete, medieproduktion och mediekonsumtion på ett sätt som vi ännu blott kan ana. Men Internet är kanske i första hand ett verktyg i medborgarnas utveckling. Med Internet kan vi alla ta del i det som på 1900-talet var förbehållet några få. Böcker och tidningar var på 1800-talet en förutsättning för de moderna demokratiernas framväxt. Med Internet tar demokratiseringen av våra samhällen ett språng.

 

Ny teknik och gammal

När ny teknik ersätter gammal teknik, begränsar den gamla tekniken den nya teknikens användning och utveckling. Bilarna togs till att börja med om hand, tvättades och underhölls av sina ägare, ungefär som tidigare hästarna. Så småningom blev bilen ett verktyg, ett personligt verktyg, medan trafiken samtidigt fick alltmera karaktär av maskin, av system i vilket vår frihet är starkt begränsad. När vi nu börjar kunna se bilen som en tjänst, förlorar den äntligen sin personliga karaktär. Som tjänstekonsumenter äger vi inga bilar, fyller dem inte med våra ägodelar, drömmer inte om bilmodeller. Samtidigt försvinner många av skillnaderna mellan individuella och kollektiva trafiklösningar.

Datamaskinerna uppfattades först som kontorsmaskiner och fick oss att föreställa oss ett kontor utan papper. Persondatorn var ett verktyg för ordbehandling och kalkylering, för informationsbehandling och kommunikation. Två företag dominerade den första utvecklingen som präglades av kontoret och de behov kontoret hade innan IT fanns. IBM byggde stordatorer för informationslagring, databaser. Microsoft gav oss enkla verktyg för kontorsarbete. Än idag står dessa företag för en användning av informationsteknologin som sitter fast i gamla tankemönster. Det är inte enkelt att befria sig från gamla vanor och föreställningar, det är svårt att se det nya i den nya tekniken. När Internet har slagit igenom och nätet blivit medium, arbetsplats, mötesplats, marknadsplats, då blir vi tjänsteutövare snarare än datoranvändare.

 

Professionellt motstånd

Maktens naturliga strävan efter monopol leder till att framgångsrika innovatörer snabbt utvecklas till konservativa hinder mot utveckling. Den tekniska utvecklingen spränger det gamla samhällets organisationsformer. De gamla eliterna får något maka på sig när nya eliter växer fram. Yrkesutövare och professioner marginaliseras när den nya tekniken i grunden förändrar villkoren för deras yrkesutövning. Internet är inget undantag. Den ökande användningen av Internet möter naturligtvis motstånd från alla de som hotas av denna användning.

Samtidigt är kraften hos Internet sådan att ingen på allvar vågar förneka dess betydelse. I stället försöker man försvara sina positioner genom att lyfta fram, mer eller mindre uppenbara, avigsidor, genom att fokusera diskussionen på marginella fenomen, och i största allmänhet visa ointresse och endast långsamt själv börja använda den nya tekniken. Så kan föräldrar varnas för pedofiler på nätet, skolan uppfatta nya kunskapsverktyg som fusk, en verktygslåda för innovativ medieproduktion beskrivas som snatteri, sjukvården varna för integritets- och säkerhetsproblem, och tjänstemän i allmänhet fortsätta som förut utan att försöka sätta sig in i den nya teknikens möjligheter.

 

Juridiska hinder

Det moderna rättsamhället vilar på ett mycket stort antal lagar och regler. De är naturligtvis utformade för att underlätta och organisera användningen av den teknik som dominerade när lagarna en gång förbereddes och stiftades. När tekniken förändras blir lagarna gärna hinder för utveckling. I stället för att åstadkomma det resultat som en gång avsågs verkar de i stället konserverande och bevakar privilegier som står i vägen för utveckling och demokratisering.

 

Teknik är makt

Tekniken ger fördelar. Den som har tekniken och kan använda den har makten och vill därför ogärna dela med sig av tekniken. Historien handlar om hur grupper med ny teknik – stigbyglar, skjutvapen, stridsvagnar, u-båtar, atomvapen – tagit makten och kunnat behålla den tills teknikspridningen raderat ut försprånget. Kyrkans makt vilade delvis på de heliga skrifterna och förmågan att kunna tolka dem. Martin Luther ville att alla människor skulle kunna läsa bibeln, inte bara prästerna. Så reduceras kyrkans makt och grunden läggs för ett mer demokratiskt samhälle.

När medborgarna har samma verktyg som myndigheterna får man myndiga medborgare. Idag räcker det inte med att kunna läsa. Idag ligger mycket av myndigheternas, liksom bankernas, storfinansens och de stora företagens, makt i tillgången till informationsteknologi och dess användning. Den senaste utvecklingen av Internet har gjort tekniken alltmera spridd och reducerat försprånget som de stora organisationerna haft framför medborgarna. När myndigheterna tvingas dela med sig av sina ärendehanteringssystem reduceras deras makt, utvecklas demokratin, och medborgarna blir myndigare.

 

Tankens makt

Automatiseringen av hantverksmässig tillverkning var en mödosam process som krävde standardisering såväl av produkter som av maskiner för tillverkning. Med Internet automatiserar vi tjänsteutövning och uppgiften påminner mycket om automatiseringen av tillverkningen. I båda fallen handlar det om att analysera ett hantverk, bryta ned det i rutiner som sedan kan realiseras tekniskt. En professionell hantverkare kan sedan ersättas av en amatör. Hushållsteknik, cd-spelare, kalkylatorer, Ikea, Internet – de är alla exempel på automatisering av tjänster och automatiseringen bara fortsätter i allt snabbare tempo med allt högre produktivitet som följd.

Ändå kan vi, i kölvattnet av industrialiseringen, för ett ögonblick förledas att tro att all annan tjänsteutövning än tillverkning kommer att motstå försöken till automatisering. Hur kunde vi någonsin ta på allvar ”Baumols sjuka” – även om Baumol är en spännande ekonom – eller på allvar diskutera Solow’s produktivitetsparadox? Att rationalisera en symfoniorkester är ungefär lika svårt eller lätt som att rationalisera ett skrädderi. Från att ha varit sinnebild för expertvälde har informationsteknologin på bara några decennier kommit att stå för amatörer och självbetjäning. Och vilka produktivitetsvinster kan inte åstadkommas med amatörer och självbetjäning?

Men det är svårt för tjänsteutövare att se sig själva utifrån. Det är svårt att riktigt inse kraften i självbetjäning, även om vi alla sett vilken enorm betydelse den har i detaljhandel och lunchmatsalar. Det har tagit lång tid för detaljhandeln att lära sig att utforma sina butiker så att de verkligen stödjer kundernas köpprocess. Fortfarande utformas de alltför ofta för att göra det så enkelt som möjligt att fylla hyllorna med varor. På samma sätt ligger det uppenbarligen närmast till hands att utforma ett företags tjänster så att det är så enkelt som möjligt att administrera dem. Man underskattar kundens roll och arbetsinsats, kundens processer. Men måste vi verkligen göra detta i Sverige? Är inte Ikea något av det svenskaste som finns? Tänk om staten kunde lära av Ikea hur man organiserar tjänsteutövning!

 

Bo Dahlbom 2008-05-02