Institutioner för utveckling

Daron Acemoglu och James A. Robinson har med boken Why Nations Fail (2012) gett mig årets stora läsupplevelse. Med en enkel version av liberalismens ekonomiska och politiska teori beskriver och förklarar de den globala utvecklingen av makt, välstånd och fattigdom. Deras teori framhåller institutionernas betydelse. Samhällen utvecklas och blir rika när de har inkluderande politiska och ekonomiska institutioner. Samhällen förblir fattiga när de har extraherande politiska och ekonomiska institutioner.

Samhällen med extraherande institutioner domineras av små eliter. Det gäller, till exempel, många afrikanska samhällen, där det pågår en ständig kamp mellan olika klaner. Klanerna kämpar om makten och när de tar makten berikar de sig och placerar miljarder i utländska tillgångar. Men även länder som Nordkorea och Kina har extraherande institutioner med korrumperade eliter.

Samhällen med inkluderande institutioner har en fungerande stat och är pluralistiska. Även samhällen med extraherande institutioner kan ha tillväxt – Kina är idag det mest spektakulära exemplet – men tillväxten är aldrig uthållig. Hållbar tillväxt kräver innovationer och kreativ förstörelse och det kan inte accepteras av den elit som har makten i ett samhälle med extraherande institutioner.

När jag läser boken funderar jag över Sverige. Hur inkluderande är våra institutioner? Hur stora är de extraherande inslagen? Hur avgör man svaren på dessa frågor? Självklart är samhällen mer eller mindre totalitära, extraherande, pluralistiska, inkluderande. Men hur är det med Sverige?

Inkluderande samhällen är demokratier, men de måste också ha ekonomiska institutioner som främjar utveckling. I inkluderande samhällen är spelplanen jämn, alla har en möjlighet att ta sig fram, marknader fungerar, det råder fri konkurrens.

Ett samhälle med stora företag och många anställda är kanske mindre inkluderande än ett samhälle med ett dynamiskt småföretagande. Om de små företag som startas sällan växer innebär det att spelplanen knappast är särskilt jämn. Ett samhälle med väl utbyggda trygghetssystem för anställda som i praktiken gör det omöjligt att avskeda folk kommer i tider av ekonomisk stagnation att stänga ute nykomlingar från arbetsmarknaden.

Ett samhälle med diskriminering, där det är svårt att göra klassresor, där nyinflyttade får svårt att komma in på arbetsmarknaden brister också i inkludering. Sverige har alla dessa inslag, även om det finns många länder, även i Europa, som har mycket mer av dem. Sveriges institutioner kunde vara mer inkluderande. Men det betyder väl inte att här finns särskilt mycket extraktion?

Motsatsparet inkluderande – extraherande visar sig vid närmare eftertanke skava en smula. Det fungerar väl när man jämför norra Europas demokratier med korrumperade regimer i Afrika eller Latinamerika. Kanske kan det också användas för att beskriva Greklands sorgliga historia med dess stora inslag av “klientism”. Men när man vill använda samma motsatspar för att se hur ett land som Sverige kan bli mer inkluderande går det inte lika bra.

Enklast ser vi det kanske med hjälp av Ouchis tre organisationsformer: klan, byråkrati och marknad. Ett samhälle som domineras av väl fungerande marknadslösningar är inkluderande. Med byråkrati och klaner blir samhället mera stängt.

Ett samhälle som stänger ute nykomlingar med hjälp av krångliga, byråkratiska regelverk beskriver man bättre med något annat ord än extraherande. Det gäller också den utestängning som motiveras av klangrundad rädsla för främlingar.

I Sverige är inte problemet att vi har korrumperade eliter som berikar sig på de mångas bekostnad. De finns, men de spelar en marginell roll i den svenska ekonomin. Nej, i Acemoglus och Robinsons bemärkelse är Sverige ett framgångsrikt land med inkluderande institutioner. Men det hindrar inte att spelplanen ändå är långtifrån jämn.

Kanske kan spelplanen inte heller vara helt jämn? Ett samhälle med trygghet måste kanske vara orättvist mot nykomlingar? Att vara tillsvidareanställd eller som leverantör ha ramavtal innebär att inte varje dag behöva jämföras med andra på marknaden. Men det innebär att det kanske finns andra som skulle göra jobbet bättre – om de bara fick chansen.

Lagen om offentlig upphandling ska skydda skattebetalarna mot vänskapsrelationer mellan offentliga uppköpare och deras leverantörer. Men lagen resulterar i ett komplext regelverk som i praktiken stänger ute små, innovativa leverantörer. Med byråkrati försöker vi värna marknaden mot klaninslag, men i stället introducerar vi andra störningar.

Med inkluderande institutioner öppnar vi upp samhället – alla har en chans. Med exkluderande institutioner kan vi bevaka våra egna gruppintressen och stänga ute de andra. Alla samhällen har inslag av exkluderande institutioner. Det är ju så vi skiljer på medborgare och andra.

Den fria marknadens förespråkare brukar i globaliseringens yra plädera för global öppenhet, inklusion. Och kanske främjas världens totala ekonomiska utveckling av sådan öppenhet. Men många av oss skulle inte få det så enkelt i en sådan värld. Marknaden skulle kanske fungera väl, men vi skulle inte finna någon plats på marknaden.

Kanske kan vi svenskar vilseledas av Acemoglus och Robinsons språkbruk. För oss innebär ett inkluderande samhälle snarare en utbyggd välfärd än ett samhälle med goda förutsättningar för innovationer och nyföretagande. Om vi uppfattar inkluderande på vårt sätt får vi inte en utan två dikotomier.

I stället för inkluderande – extraherande kan vi då skilja mellan inkluderande – exkluderande och utvecklande – extraherande. Ett samhälle med extraherande institutioner är inriktat på att skörda samhällets tillgångar. Med utvecklande institutioner handlar det i stället om att utveckla dessa tillgångar.

Vi får en fyrfältare med fyra olika samhällstyper. Samhällen som domineras av exklusion och extraktion är orättvisa, fattiga, förtryckande. Goda samhällen har institutioner som är inkluderande och utvecklande. Men sådana samhällen blir aldrig perfekta. Acemoglu och Robinson gör det enkelt för sig med sin liberala uppfattning att inkludering leder till utveckling. Tyvärr är det lite mer komplicerat än så.

Ett inkluderande samhälle, dvs ett samhälle som ser till alla medborgares behov, kan brista i utvecklingskraft. Omvänt kan ett utvecklingsinriktat samhälle, dvs ett samhälle där marknader fungerar väl, mycket väl ha stora brister när det gäller många av medborgarnas behov.

Välfärdsstatens alla bidragssystem är exempel på inkluderande, extraktiva institutioner. Deras uppgift är att fördela nationens resurser så att alla får en rimlig del. Uppfattningar går isär om vad som är rimligt. Men somliga hävdar också att dessa förment inkluderande institutioner i själva verket är exkluderande. De resulterar i utanförskap.

Utmaningen ligger snarare i att bygga utvecklande institutioner som ger alla medborgare en chans att utvecklas själva genom att delta i samhällsutvecklingen. Men om utvecklande institutioner har karaktär av marknad med konkurrens så kommer somliga att klara sig bättre medan det för andra går sämre. De utvecklande institutionerna resulterar också i utanförskap.

Två politiska läger kan vara överens om betydelsen av inklusion, men ha helt olika uppfattning om vad inkluderande institutioner innebär. För somliga innebär det fördelning av givna resurser, för andra möjlighet att medverka i den ekonomiska utvecklingen.

En politik som huvudsakligen ägnar sig åt att diskutera olika bidragssystem har mindre tid och omsorg över för utvecklande institutioner. En politik som inriktas på ekonomisk utveckling och tillväxt har i gengäld mindre engagemang i frågor om fördelning och omsorg om de svaga.

Bo Dahlbom
aktivering.se