Offentlig produktivitet

I fredags (2014-12-12) var jag på ett ESO-seminarium i Rosenbad om produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor och blev lite orolig. Här var det fullt av nationalekonomer och företrädare för offentlig sektor. Det var bara jag som hade en uppslagen laptop. Det var bara jag som passade på att skicka lite mail, göra en enkel presentation, medan jag lyssnade. Alla andra verkade bara ha en enda kanal öppen. Eller tänkte de djupa tankar medan de lyssnade?

Produktivitetsutvecklingen i jordbruket och industrin har på 150 år skapat ett fantastiskt välstånd. Under de sista decennierna har oron ökat över att man inte ser någon motsvarande utveckling i den växande tjänstesektorn. Särskilt bekymmersam är situationen i offentlig sektor eftersom denna, med skola, vård och omsorg, utgör en så stor del av tjänstesektorn i vårt land.

I industrin ökar vi produktiviteten med ny teknik och ny organisering. Redan Adam Smith visade på betydelsen av arbetsdelning och nya organisationsformer. Med tiden har tekniken kommit att spela en allt större roll i takt med att den ersatt den mänskliga arbetskraften. Nu ökar vi produktiviteten med snabbare och tillförlitligare maskiner.

Att förvandla varuproduktionen från hantverk till industriell produktion var ingen enkel uppgift. Avgörande för framgången var en omfattande standardisering av komponenter (the American System of manufacturing). I vårt land gjorde Christopher Polhem betydande insatser med sitt mekaniska alfabet.

Jag tänker på Polhem och på att otack är världens lön när jag hör Mats Bergman, professor vid Södertörn, säga att det är enkelt att öka produktiviteten i varuproduktionen, men mycket svårare att göra det i tjänsteutövningen. Bergman hänvisar till Baumols sjuka som om den var en ekonomisk grundlag.

Tjänstesektorn har fortfarande av stora inslag av hantverk. Vi kan öka produktiviteten med samma medel som vi tidigare använt i varuproduktionen. I själva verket inser man att varuproduktionen före 1800-talet var en form av tjänsteutövning. Den väsentliga skillnaden är inte mellan varor och tjänster utan mellan hantverk och standardiserad, industriell produktion.

Som nationalekonom vill man mäta och räkna men ibland har man kanske för bråttom när man kastar sig in i sina beräkningar. Som icke-ekonom inser man att om det inte skett någon förändring i hantverket så kan det inte heller ha skett någon nämnvärd produktivitetsutveckling. Genom att bara privatisera en verksamhet, till exempel, kan man inte åstadkomma någon förändring i produktiviteten.

Därför är det befriande att lyssna till Lars Hultkrantz, professor i Örebro, avsluta seminariet med att säga att produktivitetsökning kräver systemförändringar. Äldrevården ökar sin produktivitet när särskilda äldreboenden ersätts av en mer utbyggd hemtjänst. Så länge man begränsar sina studier till att mäta systeminterna förändringar kommer man inte att hitta någon produktivitetsökning värd namnet.

Det är så man bör läsa Baumol. Han hävdar att på vissa områden är systemförändringar omöjliga utan avgörande kvalitetsförluster. Men han argumenterar inte för denna tes utan nöjer sig med att med exempel visa hur svårt det är att öka produktiviteten i hantverksmässig tjänsteutövning. Men detta gäller även hantverksmässig varuproduktion.

Det var när varuproduktionen under 1800-talet, såväl i jordbruket som i andra näringar, började industrialiseras och mekaniseras som produktiviteten kunde öka och vi fick ekonomisk tillväxt. Men varför händer inte något motsvarande i dagens offentliga sektor? Delvis är det kanske Baumols fel genom att han lurat oss tro att tjänsteutövning måste förbli hantverksmässig.

Ändå pågår naturligtvis systemförändringar i tjänstesektorn. I detaljhandeln, bank- och finans, resebranschen, transportsektorn och på telekommarknaden ser vi hur Internet och självbetjäning ersätter personalintensiv administration och kontorsverksamhet. Men varför händer inte detta i vård, skola, omsorg? Varför går det så långsamt på dessa områden?

Hur kommer det sig att hantverket biter sig i vården och skolan? Varför sker inga systemförändringar, ingen övergång till mer industriella arbetsmetoder? Jag tror att det finns åtminstone fem anledningar att utvecklingen i offentlig sektor går så långsamt.

Det är när vi börjar ta tid på löprundan som vi också mer målmedvetet kan öka takten i spåret. Jämför vi tiderna med vänner och kolleger får vi ytterligare en sporre att prestera bättre. Det är för lite mätande i offentlig sektor och därför är ekonomernas initiativ att mäta produktiviteten lovvärda. Det är för lite konkurrens, för lite av jämförelser mellan olika utförare.

Såväl mätande som jämförelser är möjliga i en offentligt organiserad verksamhet, men om man vill ha innovationer, systemförändringar, och verklig produktivitets­utveckling är marknaden en enklare och naturligare organisationsform. Konkurrensen behöver då inte administreras fram utan ingår i villkoren för verksamheten (även om strävan efter monopol alltid är stark).

En anledning till att det gått trögt med mätandet i vården och skolan är att dessa domineras av starka professioner som ogärna utsätter sig för administrativ kontroll. En omvandling av professionella byråkratier till mer maskinlika företagsformer väcker motstånd. Vad som för en utomstående förefaller vara mycket rimliga krav på uppföljning och ekonomisk ordning har av dessa professioner fått en särskild beteckning, “New Public Management”, ett skällsord som väcker harm och förtrytelse.

En fjärde anledning till den obefintliga produktivitetsutvecklingen är att offentlig sektor leds av politiker som, nästan utan undantag, saknar erfarenhet av företagsledning. Ägarstyrelser och nämnder är endast marginellt intresserade av effektivitet och produktivitetsutveckling. Andra frågor står högre på agendan. Jämfört med andra företagsledare är de också mer känsliga för medias omdömen och produktivitetsökning vinner inga poäng i media vilka hellre granskar perifera försyndelser och krognotor.

Övergången från hantverk till industriell produktion innebär standardisering, arbetsdelning och automatisering, en radikal systemförändring med nya roller. Denna underlättas och möjliggörs av ny teknik. Samtidigt värjer sig hantverkarna mot tekniken, saboterar gärna införandet och bevakar gamla arbetsmetoder. Hittills har informationsteknologin inneburit mer elände än utveckling i vården och skolan. Det måste delvis skyllas leverantörer som kunnat sko sig på en situation där IT-avdelningar köpt in system utan genomtänkt verksamhetsidé och utan närmare samarbete med verksamheten. Men det stora ansvaret åvilar ändå professionerna.

Offentlig sektor kommer att revolutioneras av Internet, men nu verkar detta ske på initiativ av konsumentmarknadens giganter, typ Google, Apple, Facebook och Amazon. Vård, skola och omsorg blir konsumentprodukter, marknader med omfattande och varierat tjänsteutbud, med det offentliga som en pusselbit i ett alltmer komplext tjänstelandskap. Produktiviteten kommer att öka, men viktigare än så är en fantastisk utveckling av nya och bättre tjänster, jämförbar med utvecklingen av produkter under industrialiseringen.

Bo Dahlbom
aktivering.se